Reequilíbrio econômico-financeiro em contratos administrativos: quando é possível pedir?
O reequilíbrio econômico-financeiro pode ser necessário quando fatos ocorridos durante a execução alteram de forma relevante as condições econômicas de um contrato administrativo. Neste artigo, explico quando pode existir direito à recomposição, por que o simples aumento de custos não é suficiente e como a matriz de riscos, a gestão contratual e a documentação dos acontecimentos influenciam a análise do pedido.
DIREITO DA INFRAESTRUTURA
Marcus Barros
9/2/20268 min read
Reequilíbrio econômico-financeiro em contratos administrativos: quando é possível pedir?
Contratos administrativos, especialmente aqueles relacionados a obras e projetos de infraestrutura, são executados ao longo do tempo. Entre a apresentação da proposta e a conclusão do objeto, as condições encontradas pelo contratado podem mudar. Preços podem sofrer variações relevantes, determinadas obrigações podem ser alteradas, fatos não previstos podem interferir na execução e decisões da própria Administração podem produzir impactos sobre custos e prazos.
Nem toda mudança, entretanto, autoriza a revisão das condições econômicas do contrato.
Esse talvez seja um dos pontos mais importantes quando se discute reequilíbrio econômico-financeiro em contratos administrativos. A constatação de que determinado custo aumentou ou de que a execução se tornou mais onerosa é apenas o início da análise. Para saber se existe efetivamente direito à recomposição, é preciso compreender por que o impacto ocorreu, a quem o contrato atribuiu aquele risco e em que medida o evento alterou as condições econômicas originalmente estabelecidas.
Em contratos mais complexos, essa análise dificilmente pode ser feita apenas comparando dois preços ou apresentando uma planilha com aumento de despesas. O histórico da contratação e da execução costuma ser tão importante quanto os números.
O que significa preservar o equilíbrio econômico-financeiro do contrato?
Quando uma empresa apresenta sua proposta em uma licitação, ela considera determinadas condições para executar o objeto contratado: custos, encargos, produtividade, prazos, riscos assumidos e remuneração esperada.
A contratação estabelece, assim, uma relação entre as obrigações assumidas pelo particular e a contraprestação que receberá da Administração. É essa relação, considerada a partir das condições da contratação, que está na base da chamada equação econômico-financeira.
A proteção desse equilíbrio possui fundamento constitucional. O artigo 37, XXI, da Constituição Federal determina que as contratações públicas devem preservar as condições efetivas da proposta. A legislação de licitações e contratos desenvolve esse princípio e estabelece mecanismos para recompor a relação contratual quando determinados acontecimentos alteram as condições econômicas de sua execução.
Isso não significa assegurar ao contratado uma margem de lucro específica nem eliminar os riscos próprios da atividade empresarial.
Um contrato pode se tornar menos vantajoso sem que exista, necessariamente, direito ao reequilíbrio. Da mesma forma, uma despesa pode aumentar e continuar inserida no risco ordinariamente assumido pelo contratado.
A questão jurídica relevante é outra: o acontecimento que produziu o impacto econômico pertence ao risco assumido pela empresa ou constitui evento cujas consequências não deveriam ser suportadas exclusivamente por ela?
É a partir dessa pergunta que a análise começa a ganhar consistência.
Quando pode surgir o direito ao reequilíbrio econômico-financeiro?
A Lei nº 14.133/2021 prevê hipóteses em que pode haver necessidade de restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato.
Entre elas estão situações decorrentes de força maior, caso fortuito, fato do príncipe e acontecimentos imprevisíveis — ou previsíveis, mas de consequências incalculáveis — que inviabilizem a execução do contrato tal como pactuado, respeitada a distribuição de riscos estabelecida contratualmente.
Há também situações em que a própria atuação da Administração interfere nas condições de execução.
Uma alteração determinada pelo Poder Público, um atraso que repercuta sobre o cronograma, a impossibilidade de acesso a determinada área cuja disponibilização não cabia ao contratado ou outra ocorrência imputável à Administração pode produzir consequências econômicas que precisam ser examinadas à luz do contrato e da legislação.
Em projetos de infraestrutura, os acontecimentos raramente aparecem de forma isolada. Uma interferência pode provocar atraso; o atraso pode exigir a permanência de equipamentos e equipes por período superior ao previsto; a extensão do prazo pode gerar custos adicionais; e esses custos, por sua vez, podem se acumular ao longo da execução.
Por isso, identificar apenas o último efeito econômico costuma ser insuficiente. É necessário reconstruir a sequência dos acontecimentos que levou até ele.
Também é preciso considerar o regime jurídico de cada contrato. Embora a Lei nº 14.133/2021 seja hoje a referência legislativa central das licitações e contratações públicas, ainda existem contratos validamente submetidos à legislação anterior em razão das regras de transição. Nesses casos, a análise deve observar o regime sob o qual a contratação foi realizada.
Aumento de custos não significa, por si só, direito à recomposição
Imagine uma obra cuja execução demande grande quantidade de determinado insumo. Durante o contrato, seu preço aumenta.
A simples comparação entre o preço existente na data da proposta e aquele encontrado meses depois não responde, sozinha, se a diferença deve ser suportada pela Administração.
É preciso investigar a causa e as características dessa variação.
Oscilações ordinárias de mercado fazem parte da realidade econômica e, em alguma medida, são consideradas na formação das propostas. Por outro lado, determinados acontecimentos podem provocar variações extraordinárias, situadas fora do comportamento razoavelmente esperado quando o contrato foi celebrado.
Mesmo nesse segundo caso, ainda haverá outras perguntas.
O contrato atribuiu expressamente esse risco a alguma das partes? Havia matriz de riscos? O acontecimento estava contemplado nela? A variação atingiu efetivamente os custos daquele contrato? Qual foi sua repercussão sobre a equação econômica global da contratação?
Esse último ponto merece atenção. Um pleito de reequilíbrio econômico-financeiro não deve se limitar à demonstração abstrata de que determinado produto ficou mais caro no mercado. É necessário estabelecer a ligação entre o acontecimento invocado e o impacto concretamente suportado na execução contratual.
A análise jurídica, portanto, precisa caminhar junto com a análise econômica e documental.
A matriz de riscos pode ser decisiva
A Lei nº 14.133/2021 atribuiu especial relevância à alocação objetiva de riscos entre as partes. Em determinadas contratações, essa distribuição é formalizada por meio da matriz de riscos.
Sua função não é meramente descritiva.
Se determinado evento foi previamente identificado e seu impacto econômico foi atribuído ao contratado, a ocorrência posterior desse evento não pode ser tratada como se o contrato nada tivesse previsto a respeito. Da mesma maneira, riscos atribuídos à Administração podem fundamentar consequências contratuais quando efetivamente se materializam.
Antes de formular um pedido de reequilíbrio, portanto, é necessário ler o contrato para além das cláusulas que tratam diretamente de preço.
Edital, anexos, matriz de riscos, especificações técnicas, cronogramas, obrigações relativas à liberação de áreas, condições de execução e documentos que integraram a contratação podem ajudar a definir quem assumiu determinado risco.
Essa análise é particularmente relevante em projetos de infraestrutura, nos quais dificuldades geológicas, interferências, desapropriações, licenciamento, disponibilidade de áreas, deslocamento de redes e outros acontecimentos podem afetar diretamente a execução.
O contrato precisa ser examinado como um conjunto. Isolar o fato que gerou o custo, sem compreender como os riscos foram distribuídos, pode levar a uma conclusão incompleta.
Reequilíbrio não se confunde com atualização ordinária dos preços
Outra distinção importante é aquela entre a recomposição extraordinária da equação econômico-financeira e os mecanismos previstos para atualização ordinária dos valores contratuais.
O reajuste, por exemplo, está relacionado à variação ordinária dos custos ao longo do tempo e normalmente segue índice e periodicidade previamente estabelecidos. Em determinados contratos de serviços contínuos, pode haver repactuação vinculada à demonstração analítica da variação dos componentes de custos.
O reequilíbrio econômico-financeiro possui lógica diferente. Ele está ligado à ocorrência de fatos que, juridicamente, justifiquem a recomposição das condições econômicas da contratação.
Na prática, distinguir esses institutos é relevante porque um pedido formulado sob fundamento inadequado pode dificultar a própria análise administrativa.
Antes de calcular quanto se pretende receber, portanto, é recomendável definir qual acontecimento ocorreu e qual mecanismo contratual ou legal é juridicamente adequado para tratar suas consequências.
O pedido de reequilíbrio começa muito antes do protocolo
Em muitos casos, a qualidade de um pleito de reequilíbrio depende de documentos produzidos meses — às vezes anos — antes de sua apresentação formal.
Considere uma situação em que a Administração deixa de disponibilizar determinada frente de obra no prazo previsto. Se a contratada registra imediatamente a impossibilidade de execução, identifica os equipamentos e equipes afetados, comunica formalmente o contratante e acompanha os efeitos sobre o cronograma, haverá uma sequência documental contemporânea aos acontecimentos.
Se nada disso é registrado e, muito tempo depois, a empresa apresenta apenas uma estimativa global de custos adicionais, a discussão se torna mais difícil.
Notificações, correspondências, atas de reunião, diários de obra, relatórios técnicos, medições, cronogramas, registros fotográficos, notas fiscais e documentos contábeis podem ter funções diferentes na demonstração do pleito. O importante é que permitam compreender o que aconteceu e quais consequências decorreram do evento.
A gestão contratual, nesse sentido, não deve ser vista apenas como atividade operacional. A forma como os acontecimentos são registrados durante a execução pode ter consequências jurídicas relevantes no futuro.
Isso também exige cuidado com as comunicações dirigidas à Administração. Um documento produzido no momento do fato deve descrevê-lo com precisão, evitando tanto afirmações que ainda não possam ser demonstradas quanto registros excessivamente genéricos que pouco esclareçam posteriormente.
Como estruturar um pedido de reequilíbrio econômico-financeiro?
Um pedido consistente precisa contar uma história que possa ser comprovada.
Primeiro, é necessário identificar as condições relevantes da contratação e as obrigações assumidas pelas partes. Depois, deve-se demonstrar o acontecimento que teria alterado essas condições. Em seguida, é preciso estabelecer o nexo entre esse fato e os efeitos verificados durante a execução. Só então a dimensão econômica da recomposição pode ser adequadamente apresentada.
Essa sequência evita um problema frequente: começar pelo valor pretendido e procurar posteriormente uma justificativa jurídica para ele.
Em contratos complexos, a construção do pleito pode exigir a integração entre diferentes áreas da empresa. Equipes de engenharia conhecem os acontecimentos de campo; profissionais responsáveis pelo planejamento podem demonstrar efeitos sobre o cronograma; setores financeiro e contábil detêm informações sobre os custos; e a análise jurídica organiza esses elementos à luz das obrigações contratuais e da distribuição de riscos.
Também é importante individualizar os eventos. Quando vários fatos distintos são agrupados em uma única alegação genérica de desequilíbrio, torna-se mais difícil identificar a responsabilidade por cada ocorrência e mensurar suas consequências.
Um pedido administrativo bem estruturado não elimina divergências com a Administração. Ele permite, porém, que a discussão aconteça sobre fatos, documentos, cláusulas e valores identificáveis.
E quando o pedido não é reconhecido administrativamente?
A via administrativa costuma ser o primeiro espaço para discussão do reequilíbrio. É nela que o contratado apresenta os fatos, documentos e cálculos e a Administração examina a existência do direito e a extensão de eventual recomposição.
Pode haver concordância integral, reconhecimento parcial ou rejeição do pedido.
A negativa administrativa, por si só, não significa que a discussão esteja necessariamente encerrada. Dependendo das circunstâncias, do contrato e dos mecanismos previstos para solução de controvérsias, a questão poderá ser submetida às vias adequadas, inclusive judicialmente quando cabível.
Nesse momento, o histórico formado durante a execução e no próprio processo administrativo assume ainda mais importância.
Uma controvérsia sobre reequilíbrio econômico-financeiro em contratos administrativos raramente é decidida por uma única cláusula ou planilha. Normalmente é necessário reconstruir a contratação, identificar os riscos assumidos, compreender os acontecimentos da execução e demonstrar seus efeitos.
Por essa razão, a discussão jurídica sobre reequilíbrio não deveria começar apenas quando o contrato já acumulou prejuízos significativos.
Conclusão
O reequilíbrio econômico-financeiro é uma garantia relevante dos contratos administrativos, mas não funciona como mecanismo automático de transferência à Administração de qualquer aumento de custo experimentado pelo contratado.
A análise depende das circunstâncias concretas: o que aconteceu, quando ocorreu, se o evento era previsível, como os riscos foram distribuídos, quais obrigações cabiam a cada parte e qual foi o impacto efetivamente produzido sobre a execução.
Em contratos de infraestrutura, nos quais os acontecimentos se acumulam ao longo de períodos extensos, há ainda um aspecto particularmente importante: um bom pleito começa com uma boa gestão do contrato. Registrar os fatos no momento em que ocorrem e preservar a relação entre evento, consequência e custo pode ser tão relevante quanto a argumentação apresentada posteriormente.
É essa reconstrução — jurídica, contratual, técnica e econômica — que permite distinguir uma dificuldade ordinária da execução de uma situação que efetivamente justifique a recomposição da equação econômico-financeira.
Sobre mim
Formado em Direito e Mestrando em Direito do Estado pela Universidade Federal do Paraná (UFPR). Consultor do Memorial Chico Mendes - Conselho Nacional das Populações Extrativistas (CNS). Membro relator da Comissão de Infraestrutura e Desenvolvimento Sustentável e da Comissão de Direito do Terceiro Setor da OAB Paraná. Atuou como pesquisador na consultoria técnica de implementação da Ouvidoria do Projeto Floresta+ Amazônia (PNUD + MMA). Foi responsável pela minuta do sistema de integridade do Memorial Chico Mendes, incluindo Código de Ética, diversas políticas de integridade e Protocolo de Funcionamento da Ouvidoria. redator de inúmeros pareceres. Advogado com experiência profissional em Direito Público, Direito Civil, Processo Civil, Direito Urbanístico e infraestrutura, incluindo atuação em desapropriações e servidões administrativas extrajudiciais e judiciais.
